ANALİZ ·
Türkiye'nin İlk İklim Kanunu: 7552 sayılı Kanun'un Hukukî Yapısı ve Şirketler Bakımından Sonuçları
7552 sayılı İklim Kanunu; azaltım, uyum, planlama, emisyon ticareti, izin ve denetimi tek bir çerçevede birleştirmektedir. Şirketler bakımından temel mesele, emisyonun yanı sıra emisyon verisinin nasıl üretildiği, doğrulandığı ve yönetildiğidir.
Kanun'un hazırlanma gerekçesi
Kanun'un genel gerekçesinde iklim değişikliğinin yalnız çevresel değil; ekonomik, sosyal ve hukukî sonuçlar doğuran küresel bir tehdit olduğu belirtilmektedir. Türkiye'nin Akdeniz havzasındaki konumu, coğrafi özellikleri ve gelişmekte olan ülke niteliği nedeniyle iklim değişikliğinden en fazla etkilenebilecek ülkeler arasında bulunduğu kabul edilmektedir. Kuraklık, gıda güvenliği, aşırı hava olayları ve afetlerin ağırlaşması; düşük karbon ekonomisine geçilmesini, emisyona neden olan sektörlerin dönüştürülmesini ve uyum kapasitesinin artırılmasını gerekli kılmaktadır. Türkiye'nin Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi'ne ve Paris Anlaşması'na taraf olması ile 2053 net sıfır emisyon hedefi de iklim politikasının kanunî zemine kavuşturulmasının gerekçeleri arasındadır. Bu yönüyle Kanun yalnız çevrenin korunmasına ilişkin değil; üretim, enerji, ulaşım, finansman, ithalat, ihracat ve sanayi politikalarını etkileyen bir ekonomik dönüşüm kanunudur.
Azaltım ve uyum: Kanun'un iki temel ekseni
Kanun, iklim değişikliğiyle mücadeleyi sera gazı emisyonlarının azaltılması ve iklim değişikliğine uyum olmak üzere iki eksen üzerinde kurmaktadır. Emisyonların Ulusal Katkı Beyanı, net sıfır hedefi ve İklim Değişikliği Başkanlığınca yayımlanan strateji ve eylem planları doğrultusunda azaltılması öngörülmektedir. Enerji, su ve ham madde verimliliği, kirliliğin kaynağında önlenmesi, temiz teknolojiler, karbon ayak izinin azaltılması ve sıfır atık başlıca araçlardır. Uyum bakımından su kaynakları, tarım ve gıda güvenliği, ekosistemler, biyolojik çeşitlilik, çölleşme, erozyon ve iklim kaynaklı afetlere ilişkin erken uyarı ile risk yönetimi öne çıkmaktadır. Yükümlülükler esas itibarıyla kamu kurumları üzerinden düzenlense de alınacak tedbirlerin gerçek ve tüzel kişilerin faaliyetlerine doğrudan yansıması kaçınılmazdır.
Planlama araçları ve yerel iklim eylem planları
Kamu kurumlarınca hazırlanan plan, program, strateji ve diğer politika belgelerinde yeşil büyüme vizyonu ile net sıfır emisyon hedefinin dikkate alınması gerekmektedir. Her ilde valinin başkanlığında İl İklim Değişikliği Koordinasyon Kurulu kurulması; ilin tamamını kapsayan ve adil geçiş gerekliliklerini gözeten yerel iklim değişikliği eylem planlarının en geç 31 Aralık 2027'ye kadar hazırlanması öngörülmüştür. Bu süre bir yıla kadar uzatılabilmektedir. Planlama sırasında işletmelerden bilgi ve veri istenebileceğinden yerel planlar yalnız belediyelerin iç işleyişine ilişkin belgeler değildir; sanayi tesislerinin yatırım, kapasite, enerji kullanımı, atık yönetimi ve emisyon azaltım politikalarını da etkileyebilecektir.
Emisyon Ticaret Sistemi ve sera gazı emisyon izni
Şirketler bakımından en önemli düzenleme Emisyon Ticaret Sistemi'dir. Sistemin İklim Değişikliği Başkanlığınca kurulması, ulusal tahsisat planının hazırlanması ve tahsisatların dağıtılması öngörülmektedir. ETS kapsamındaki doğrudan emisyon faaliyetlerini yürüten işletmelerin faaliyetlerini sürdürebilmeleri için sera gazı emisyon izni almaları ve doğrulanmış yıllık emisyonlarına karşılık gelen tahsisatı teslim etmeleri gerekmektedir. Tesisin niteliğindeki değişiklik iznin güncellenmesine veya iptaline yol açabilecektir. Kanun'un yürürlüğe girmesinden itibaren üç yıl içinde izin alınmalı; bu süre içinde işletmeler bir defaya mahsus izinli sayılmaktadır. Karbon Piyasası Kurulu süreyi iki yıla kadar uzatabilmektedir. Tam uygulama öncesinde pilot dönem yürütülecek ve bu dönemde ihlallere ilişkin idarî para cezaları yüzde seksen indirimli uygulanacaktır.
Sınırda karbon düzenlemesi ve dış ticaret
Kanun, Türkiye Gümrük Bölgesine ithal edilen malların gömülü sera gazı emisyonlarının yönetilmesi amacıyla Sınırda Karbon Düzenleme Mekanizması kurulmasına imkân vermektedir. Kapsam, raporlama usulleri ve diğer esaslar Ticaret Bakanlığınca belirlenecektir. Düzenleme, Türkiye'nin yalnız Avrupa Birliği Sınırda Karbon Düzenleme Mekanizması'na uyumunu değil, kendi ithalat politikası bakımından karbon esaslı bir kontrol sistemi kurmasını da mümkün kılmaktadır. İthal edilen ham madde ve ürünlerin gömülü emisyonları böylece gümrük ve ticaret uyumunun bağımsız bir unsuru hâline gelebilecektir.
İdarî yaptırımlar
Kanun'un “Cezaî Hükümler” başlıklı kısmı esasen suç değil, idarî yaptırım düzenlemektedir; başlık bu nedenle teknik bakımdan isabetli değildir. Kanun yeni bir iklim suçu veya doğrudan hapis ya da adlî para cezası yaratmamaktadır. Doğrulanmış emisyon raporunu süresinde sunmayanlar için 500.000 ila 5.000.000 Türk lirası idarî para cezası öngörülmüş; ETS işletmeleri bakımından bu cezaların iki kat uygulanması kabul edilmiştir. İzin olmaksızın faaliyet ve tahsisat teslim yükümlülüğünün ihlali ayrıca yaptırıma bağlanmıştır. Yükümlülüğün üç yıl üst üste önemli ölçüde yerine getirilmemesi iznin iptaline ve bir süre yeni izin verilmemesine yol açabilmektedir. Bilgi veya belge vermeme, yanıltıcı beyan ve tekrar hâlleri de yaptırım doğurmakta; aykırılığın giderilmemesi durumunda faaliyet kısmen veya tamamen durdurulabilmektedir.
İklim Kanunu ile ceza hukuku arasındaki ilişki
7552 sayılı Kanun bağımsız bir iklim suçu düzenlememektedir. Bununla birlikte m. 14/8, fiilin Türk Ceza Kanunu veya diğer kanunlar uyarınca suç oluşturduğu hâllere ilişkin hükümleri saklı tutmaktadır. Emisyon verisinin değiştirilmesi, sahte doğrulama belgesi düzenlenmesi, denetim makamına yanıltıcı belge verilmesi, sisteme gerçeğe aykırı veri girilmesi veya çevresel zararın gizlenmesi; somut olaya göre belgede sahtecilik, dolandırıcılık, görevi kötüye kullanma veya çevrenin kirletilmesi suçları bakımından ayrıca incelenebilecektir. Aynı fiil iklim mevzuatına aykırılık yanında başka bir suçun unsurlarını oluşturabilir; ancak idarî aykırılıktan otomatik ceza sorumluluğu çıkarılamaz. İlgili suç tipinin bütün maddî ve manevî unsurları fail bakımından ayrıca belirlenmelidir.
Şirketler ve yöneticiler bakımından sonuç
İdarî para cezalarının muhatabı çoğu durumda işletme veya tüzel kişi olsa da verilerin hazırlanması, doğrulanması ve sunulması ile tahsisatların teslimi şirket içindeki gerçek kişilerce gerçekleştirilmektedir. Teknik birim, sürdürülebilirlik, hukuk ve uyum, doğrulayıcı kuruluş ve nihai karar mercii arasında işleyen bir kontrol sistemi kurulmalıdır. Yetki devri yönetimin sorumluluğunu kendiliğinden kaldırmamaktadır. Üst yönetimin uygun personeli seçme, yeterli kaynak sağlama, raporlama sistemini kurma ve ciddi uygunsuzluk işaretlerine müdahale etme yükümlülüğü devam etmektedir. Emisyon verisi artık yalnız teknik ölçüm değil; izin, tahsisat, piyasa işlemi, finansman ve yaptırım sonuçları doğuran hukukî bir veridir. Şirketlerin temel riski yalnız fazla emisyon değil, emisyon bilgisinin şirket içinde nasıl üretildiği, doğrulandığı ve yönetildiğidir.
İkincil düzenlemelerin belirleyici rolü
Kanun kapsamlı bir çerçeve oluşturmakla birlikte önemli ölçüde ikincil düzenlemelere dayanmaktadır. ETS kapsamına girecek sektörler, izin sistemi, tahsisat yöntemleri, doğrulama esasları ve piyasanın işleyişi yönetmeliklerle somutlaştırılacaktır. Bu nedenle şirketlerin yalnız Kanun metnini değil, çıkarılacak yönetmelikleri, kurul kararlarını ve teknik kuralları da sürekli izlemesi gerekmektedir. Hukukî yükümlülüğün gerçek kapsamı bu tamamlayıcı düzenlemelerle belirginleşecektir.
Değerlendirme
7552 sayılı Kanun'un en güçlü tarafı iklim politikasını hukukî ve kurumsal bir yapıya kavuşturmasıdır. En zayıf tarafı ise birçok temel yükümlülüğün içeriğini sonraki düzenlemelere bırakmasıdır. Hukukî belirlilik bakımından asıl sınav ikincil mevzuatın hazırlanması ve uygulanmasıyla başlayacaktır. İklim hukukunda şeytan ayrıntıda değil, çoğu zaman henüz çıkarılmamış yönetmeliktedir.